Publicatie in Mail & Express Review

Cover MERHet is een paar maanden geleden dat ik mocht afstuderen met mijn scriptie over de borging van publieke belangen in de postsectoren van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland: “Een stap in de toekomst met een been in het verleden”. Vakblad Mail&Express Review bleek interesse te hebben om een artikel te publiceren naar aanleiding van de bevindingen in mijn onderzoek. Dat deed het in de maarteditie van 2014. Lees het hieronder!

Klik hier voor het artikel in pdf.

Utilitaristische ethiek en keuzes in beleid

It is better to be a human being dissatisfied than a pig satisfied; better to be Socrates dissatisfied than a fool satisfied. And if the fool, or the pig, are a different opinion, it is because they only know their own side of the question. The other party to the comparison knows both sides.

It may be objected, that many who are capable of the higher pleasures, occasionally, under the influence of temptation, postpone them to the lower. But this is quite compatible with a full appreciation of the intrinsic superiority of the higher. – John Stuart Mill

Bovenstaande quote van John Stuart Mill, filosoof uit de negentiende eeuw, is zeer toepasbaar in de ethiek achter besluitvorming. Mill bouwde met deze quote voort op de utilitaristische theorie van Jeremy Bentham. Er zijn weinig beleidsvoorbeelden te bedenken waar de tegenstelling tussen ‘hogere’ en ‘lagere’ vormen van geluk beter tot uiting komt dan in de casus of de overheid moet kiezen voor de bouw van een voetbalstadion of een museum, ceteris paribus. Daar kom ik later deze post op terug. Eerst een nadere toelichting op het utilitarisme.

Jeremy Bentham en John Stuart Mill
Vorige week schreef ik een post over de waarde van een mensenleven met behulp van de utilitaristische ethiek en met de verhoging van de maximumsnelheid naar 130 kilometer per uur als voorbeeld. Daarin beschreef ik de ethische theorie van Jeremy Bentham, die uitging van ‘pleasure‘ en ‘pain‘ bij het bepalen van rechtvaardigheid van acties en maatregelen – en dus ook beleid. Rechtvaardige acties worden volgens hem gekenmerkt door de hoeveelheid genot voor de samenleving als geheel te maximaliseren. De kosten-batenanalyse komt hieruit voort, met als gevolg dat ook aan mensenlevens een bepaalde (financiele) waarde moet worden toegekend.

John Stuart Mill was vervolgens de utilitarist die de stroming na de dood van Bentham humaniseerde door te stellen dat er ‘hogere’ en ‘lagere’ vormen van geluk zijn. Immers: een christen die in de Romeinse tijd voor een vol stadion voor de leeuwen werd geworpen, maximaliseerde waarschijnlijk de hoeveelheid ‘pleasure‘ voor de samenleving als geheel (al het plezier van alle toeschouwers kan dan immers worden opgeteld). De ‘pleasure‘ die alle toeschouwers hieraan opgeteld echter ontleenden is gebaseerd op een ‘lagere’ vorm van geluk dan het welzijn van de christen, die door de leeuwen wordt verscheurd. Het maakt de daad dus alsnog onrechtvaardig of onethisch; de ene vorm van geluk weegt zwaarder dan de andere vorm van geluk. Op deze manier werkte Mill de theorie van Bentham verder uit.

Het voetbalstadion en het museum
De gemeente Rotterdam heeft de komende maanden een belangrijk besluit te nemen. Besluit het garant te staan voor de bekostiging van een Nieuwe Kuip? Niet alleen financiele of sociale aspecten dienen in deze casus te worden meegewogen, er ligt ook een ethische vraag verscholen achter deze casus. Immers, het geld dat de gemeente Rotterdam in de bouw van een nieuw stadion steekt, kan het niet steken in ziekenhuizen of scholen. Laten we dit nog verder polariseren. Wat als de gemeente Rotterdam moest kiezen: een nieuw voetbalstadion dat minimaal 30 keer per jaar 60.000 toeschouwers trekt (totaal: minimaal 1,8 miljoen mensen) of een nieuw museum dat jaarlijks 200.000 mensen trekt, tegen dezelfde kosten?

Volgens de theorie van Mill (en Bentham) zou een museum waardevoller zijn: dat zou kunnen worden gewaardeerd als een ‘hogere’ vorm van geluk dan de vorm van geluk als gevolg van de bouw van een nieuw voetbalstadion. ‘It’s better to be a Socrates dissatisfied than a fool satisfied.‘ Echter, hoe zwaar weegt het geluk bij de bouw van een museum? Met andere woorden: hoeveel meer bezoekers moet een stadion jaarlijks trekken om uiteindelijk te besluiten voor de bouw van het stadion? Of beter gezegd: hoe weinig bezoekers moet een museum trekken?

Dus…
Bij bovenstaand voorbeeld zal een gemeenteraad waarschijnlijk besluiten tot de bouw van een museum. De werkelijkheid is echter niet zo eenvoudig als het voorbeeld. Zaken als werkgelegenheid, zowel bij de bouw van het stadion en het museum als na ingebruikname ervan, onderhoudskosten, citymarketing (niet alleen door een museum, maar ook door een hypermodern stadion en een florerende voetbalclub!) en stimulering van educatie/sport in een regio zijn meer variabelen die in de besluitvorming moeten worden meegewogen, evenals het risico dat het geld eventueel niet kan worden terugverdiend, of de kans dat het geld juist wel wordt terugverdiend. Al met al wordt de casus steeds onzekerder. Vooruitzichten zijn altijd onzeker, dat maakt de besluitvorming risicovoller.

Uiteindelijk ligt er, naast alle praktische voor- en nadelen die hierboven kort zijn opgenoemd, echter ook een fundamentele, utilitaristische keuze achter de keuze om te investeren in de bouw van bijvoorbeeld een stadion, of te investeren in gezondheidszorg of onderwijs. Welke keuze is te rechtvaardigen? Voor beide keuzes is overigens theoretisch mogelijk om een utilitaristisch-ethische rechtvaardiging te verzinnen. De keuze voor een museum was al toegelicht (het is een hogere vorm van geluk). In tijden van crisis kan echter ook werkgelegenheid een doorslaggevende factor zijn en dan hoeft ook de investering in een voetbalstadion, ervanuit gaande dat hier veel meer mensen een baan door vinden, volgens de utilitaristische theorie van Mill niet onrechtvaardig te zijn. Begrijp me immers niet verkeerd, ik ben voorstander van een bouw van een nieuw stadion in Rotterdam, om verscheidene redenen, maar dat doet niets af aan dit voorbeeld van Mills utilitarisme in de vorming van beleid.

Het is interessant om te zien dat ethische keuzen in de dagelijkse praktijk van het maken van beleid immer boven komen drijven. Het maakt het gedachtengoed van denkers als Bentham en Mill van onschatbare waarde voor onze samenleving, voor beleidsmakers in het algemeen en voor mensen die besluiten nemen specifiek. Zij zouden er goed aan doen af en toe eens stil te staan bij ethische dilemma’s als deze. Ik denk dat zij daarmee recht zouden doen aan hun maatschappelijke rol met alle voordelen voor de samenleving vandien. Je zou het daarom, grappig genoeg, niet alleen interessant kunnen noemen dat mensen die beleid maken en die besluiten nemen zich in deze ethische vraagstukken verdiepen, maar misschien ook nog utilitaristisch, van het grootste nut voor de samenleving als geheel.

Banken lijken publieke taak uit het oog verloren

Het is inmiddels alweer een week geleden, maar bij de presentatie van het jaarverslag van de Autoriteit Financiele Markten (AFM) zei voorzitter Ronald Gerritse hele interessante zaken in het kader van publieke belangen in de bankensector. ‘Banken moeten veel beter communiceren’, zo luidt de kop boven het artikel op de site van De Volkskrant. De AFM-voorzitter gebruikte de storing bij het internetbankieren van ING als groot voorbeeld. ‘Pas in de avond kwam er wat uitleg van de Nederlandse Vereniging van Banken. Dat had uren eerder moeten gebeuren. Dit verdient geen schoonheidsprijs.’ Nu is dat nog tot daar aan toe; persoonlijk vind ik het uitblijven van een duidelijke visie van de banken op de toekomst van de financiele sector veel ernstiger. AFM: ‘Het is oorverdovend stil aan de kant van de banken. Ze zijn in hun schulp gekropen en komen er niet uit. Het zou helpen als banken en verzekeraars open en eerlijk zouden praten over de moeilijkheden die ze hebben.’ Naar die moeilijkheden ben ik ook wel benieuwd, en met mij waarschijnlijk vele Nederlanders. Aan de andere kant: probeer grote problemen op ongrijpbare en abstracte financiele markten maar eens begrijpelijk te verhelderen. Het niet eens proberen is echter geen optie.

Nationalisatie van banken
De financiele crisis heeft niet alleen in Nederland, maar ook in Europa, grote gevolgen voor de bancaire sector. In Nederland zijn drie van de vier grote banken (‘systeembanken’) inmiddels geheel of gedeeltelijk (weer) in handen van de overheid. Onlangs werd SNS Reaal genationaliseerd, iets wat eerder ook al bij ABN AMRO en gedeeltelijk bij de ING Bank gebeurde. De reden is duidelijk: deze banken mogen simpelweg niet verloren gaan omdat ze twee belangrijke publieke belangen dienen. Ten eerste de stabiliteit op de financiele markt en ten tweede, en dat is misschien nog wel de belangrijkste reden, de grote hoeveelheden spaargeld van de (Nederlandse) burger die aan deze banken zijn toevertrouwd. (Al heeft het verloren gaan van dit spaargeld natuurlijk ook weer grote gevolgen voor de economie, maar dat terzijde.)

Publieke dienstverlening
‘We hebben de financiële sector overal hard bij nodig: bij het oplossen van de problemen op de woningmarkt, met de pensioenen, in de zorg. Maar ze hebben kennelijk het idee dat ze niets meer goed kunnen doen en besluiten te zwijgen. Dat is de slechtst denkbare strategie. Bij het herstel van vertrouwen hoort ook eerlijk vertellen wat er aan de hand is,’ aldus Gerritse. Vervolgens staat in het artikel geschreven dat de AFM wil dat de banken de klanten centraal stellen. Ik ben het roerend met de AFM eens. De banken lijken de afgelopen jaren onvoldoende te hebben beseft dat ze naast een winstoogmerk ook een belangrijke publieke dienst verlenen. Die publieke dienstverlening is niet verdwenen nadat de banken zijn geprivatiseerd, of nadat zij hun dienstverlening hebben uitgebreid naar het buitenland of naar andere diensten. Soms lijken banken dit echter wel te denken – of ze zijn hun publieke taak op zijn minst uit het oog verloren. In het geval van SNS Reaal brachten problemen met de vastgoedinvesteringen de bank- en verzekeringstak in gevaar – met dreigende dramatische gevolgen voor gewone burgers. SNS Reaal had simpelweg onvoldoende oog voor zijn maatschappelijke taak en nam willens en wetens een risico met het spaargeld van burgers. Dat moet met dergelijke grote risico’s niet kunnen, en dus pleitte minister Dijsselbloem al voor opsplitsing van banken bij toekomstige financiele problemen – ook al bestrijden economen de mogelijkheden voor dergelijke plannen. De kern van de door Dijsselbloem aangedragen oplossing is echter helder.

Transparantie
In ieder geval lijkt het tijd voor een nieuw besef bij de banken. Een besef van de maatschappelijke rol die zij spelen. Meer transparantie zou hier een belangrijk onderdeel van kunnen zijn. Immers, wanneer een organisatie publieke diensten verleent, en zeker wanneer hier ook belastinggeld in wordt gepompt (wat bij de nationalisatie van de drie bovengenoemde banken ook is gebeurd – zij het waarschijnlijk niet structureel), kan transparantie naar de burger als publiek belang worden aangeduid. Bovendien is in het huidige crisisklimaat, dat voor een belangrijk deel wordt gevoed door de penibele situatie van veel banken, duidelijkheid en transparantie over de status van de crisis, plannen om de veiligheid van spaargeld te waarborgen en risico’s van de crisis voor het voortbestaan van de banken van belang. Om onnodige angst tegen te gaan, maar zeker ook om over structurele, toekomstige constructies en regulering van de bancaire sector te debatteren.

Het AFM is het met mij eens. ‘Maar de sector moet zelf nadenken en zelf laten weten hoe de toekomst eruitziet. Er is geen reden om daarin terughoudend te zijn, er is behoefte aan debat.’ Debat over de toekomst van de bankensector als belangrijk publiek belang. In deze crisistijd zou ik dat wel zo willen benoemen. Laat mij dan alvast een punt agenderen: het besef bij de banken dat ze naast winstmaximalisatie nog een belangrijk doel dienen, namelijk het verlenen van een publieke dienst. Zij hebben niet alleen met investeerders of klanten te maken, maar ook met burgers en mensen. Niet dat banken in hun strategie oneconomische keuzes moeten maken, integendeel. Maar qua risico’s, investeringen en visie lijkt me dit besef voor een bank een besef om in het oog te houden.

Misschien is dat besef wel het publieke belang dat we als samenleving moeten borgen: een structureel besef door de hele organisatie van top tot bottom. Het is immers wel ons spaargeld, waar die banken de verantwoordelijkheid voor dragen.

Betaalbaarheid van de postdienstverlening

ofcom-logo-2010-370x229In eerdere blogposts schreef ik al over de betaalbaarheid van de universele dienstverlening als geheel en over de verhoging van de postzegelprijs (hier en hier). Deze posts gaan over de situatie op de Nederlandse postmarkt, die op verschillende punten vergelijkbaar is met die van het Verenigd Koninkrijk. Het framework van de bestaande wetgeving is immers in beide landen ingesteld door de Europese Unie en de volumes dalen in beide landen hard.

In deze blogpost schenk ik aandacht aan een onderzoek van Ofcom naar prijsverhogingen in het Verenigd Koninkrijk, met daaraan gerelateerd het bredere vraagstuk over betaalbaarheid van de dienstverlening in het algemeen. Komt betaalbaarheid van de postdienst door recente prijsverhogingen in het Verenigd Koninkrijk, maar ook in Nederland, in het geding?

Deregulering First Class Mail
In het Verenigd Koninkrijk is door regulator Ofcom vorig jaar een hervorming van het prijsstelsel doorgevoerd, waardoor Royal Mail sindsdien voor vrijwel alle diensten die zij aanbiedt zelf de prijzen mag vaststellen. Echter, dit geldt bij wijze van uitzondering niet voor ‘Second Class Mail’: deze tragere vorm van dienstverlening wordt gezien als de minimale dienstverlening en wordt door Ofcom daarom beschermd door middel van een prijsplafond van 55 pence per postzegel. De prijsbepaling voor First Class Mail is wel vrijgegeven, waardoor Royal Mail de prijs hiervan vorig jaar met maar liefst dertig procent verhoogde. Dit leidde vervolgens weer tot een onderzoek van Ofcom naar de betaalbaarheid van First Class Mail, waarvan de resultaten onlangs zijn gepresenteerd.

Betaalbaarheid?
Het onderzoek naar de prijsverhoging van First Class Mail is interessant in het kader van de borging van betaalbaarheid van de postdienst. Betaalbaarheid is immers een publiek belang dat door middel van de Europese Postrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG) is beschermd. “De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.” (Artikel 3, Lid 1) En: “De prijzen moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten te leveren die voor alle gebruikers toegankelijk zijn.” (Artikel 12)

Deze artikelen zijn echter uitsluitend van toepassing op de universele dienst, wat in het Verenigd Koninkrijk dus de Second Class Mail is. Betaalbaarheid van deze dienst is geborgd door het prijsplafond van 55 pence per postzegel. Toch heeft Ofcom de prijsverhoging van de First Class Mail onderzocht, terwijl betaalbaarheid van de universele dienst geen issue was. Conclusie hiervan: de nieuwe tarieven voor First Class Mail zijn ook betaalbaar, zowel voor burgers als voor bedrijven. Alleen burgers of bedrijven die in een combinatie verkeren van een zeer laag inkomen met de noodzaak van verzenden van heel veel post, zouden de postdienst onbetaalbaar kunnen vinden. Veelzeggend: de gemiddelde consument besteedt volgens het onderzoek 1 pond 70 pence per week aan de postdienst, terwijl een bedrijf 18 pond per week besteedt. Wanneer deze bedragen worden vergeleken met het gemiddelde inkomen en daarnaast met uitgaven aan andere diensten als telefoonabonnementen, televisieaansluiting of internetaansluiting, dan vallen de uitgaven voor postdiensten in het niet. Betaalbaarheid op zich is dus geen probleem.

IJsjes
Deze conclusie is onveranderlijk toepasbaar op andere postmarkten. Copenhagen Economics, een onderzoeksbureau dat zich geregeld bezighoudt met onderzoeken naar de postmarkt, kon de lage jaarlijkse kosten aan postzendingen nog het meest treffend in beeld brengen in een Powerpointpresentatie bij een postoverleg in Brussel, dat door mij werd bezocht. Gemiddeld besteden huishoudens in Europa jaarlijks 35 euro aan het verzenden van post, waar zij jaarlijks 65 euro kwijt zijn aan het kopen van ijsjes. In Nederland wordt jaarlijks per huishouden zelfs maar 25 euro aan postdiensten besteed. Opvallend lage uitgaven aan het verzenden van post vergeleken met uitgaven aan basale, andere uitgaven dus – zoals de jaarlijkse uitgaven per huishouden aan ijs.

Willen versus kunnen
Zorgt een verhoging van de postzegelprijs met zes eurocent, ook al is die dan een half jaar geleden al met vier cent verhoogd, dan voor problemen omtrent de betaalbaarheid van de postdienst? Wanneer je de vergelijking van jaarlijkse uitgaven per huishouden aan post en ijs hebt gezien, is het bijna een retorische vraag. Toch is betaalbaarheid bij iedere prijsverhoging van postzegels een issue. Een semantische discussie over de betekenis van ‘betaalbaarheid’ ligt hieraan ten grondslag.

Twijfels over de wenselijkheid of over de mate waarin de prijs nog beantwoordt aan de vraag van de consument zijn iets anders dan twijfels over de betaalbaarheid van de dienstverlening. Ervoor willen betalen is iets anders dan ervoor kunnen betalen. Betaalbaarheid op zich, wat ik persoonlijk zou willen definieren als kunnen betalen, is geen issue in de postdienstverlening (gezien de cijfers), uitzonderingen daargelaten. Willen betalen is eerder een probleem.

Los van de Europese vereisten die aan betaalbaarheid worden gesteld, is het dus maar de vraag of verhoging van de postzegelprijs verstandig is: dit werkt dalende postvolumes immers alleen maar in de hand. Dat is een vraagstuk waar de meest geleerde economen, die alle cijfers beschikbaar hebben, zich nog op stuk zouden kunnen bijten. Over betaalbaarheid op zich zullen deze economen het echter snel eens zijn.

Over de nieuwe verhoging van de postzegelprijs

ned1_rol200_m_2In een eerdere blog heb ik al eens aandacht besteed aan de kosten van de universele postdienst in Nederland. Door de dramatische daling van de postvolumes nemen de kosten per poststuk in hoog tempo toe, waardoor een stijging van de postzegelprijs verklaarbaar en logisch is. Afgelopen najaar schreef ik die blogs; ook ik kon niet bevroeden dat de prijs voor postzegels per 1 juli opnieuw zou gaan stijgen en ditmaal met maar liefst 6 cent, pas zes maanden nadat de zegels al vier cent duurder waren geworden.

Een ding is zeker: in dit tempo gaat het hard. En stijging van de postzegelprijs heeft versterkende effecten op de daling van de postvolumes: mensen kiezen er immers eerder voor om over te stappen op andere communicatievormen wanneer de postzegelprijs stijgt – een simpel economisch principe. (Overigens ben ik persoonlijk van mening dat zestig eurocent voor een brief niet onbetaalbaar is, en dat deze verhoging ook gewoon verdedigbaar is voor de dienst waarvoor je betaalt.) Om te voorkomen dat de prijs per poststuk verder stijgt is het dan ook van belang dat er wijzigingen worden aangebracht aan de vereisten van de universele postdienst. Zoals de coalitiepartijen terecht al zeiden: het verhogen van de postzegelprijs is niet steeds de oplossing. Hoewel een postzegelprijsstijging onvermijdelijk is, is het vanwege de negatieve aandachtsgolf en de negatieve effecten op de vraag geen go-to optie voor de toekomst.

VVD en PvdA hebben wel ideeën over die toekomst. Kamerlid De Liefde (VVD): “Je kunt denken aan een apart tarief voor post die er 3 dagen over mag doen.” Kamerlid Vos (PvdA): “Het is veel efficiënter om enkel bussen bij bejaardenhuizen en supermarkten neer te zetten.” Ideeën die niet uit de lucht komen vallen; het zijn kostenbesparende opties die al jaren in de postsector besproken worden, maar niet doorgevoerd mochten worden door strakke overheidseisen aan de postdienst. Niet dat die strakke eisen aan de universele dienst zonder nut waren, integendeel. Echter, enige flexibiliteit bij de overheid is in dit soort dossiers essentieel. Dit schrijft de Europese Postrichtlijn van de Europese Commissie zelfs voor:

“Elke lidstaat ziet erop toe dat de levering van de universele dienst aan de volgende eisen beantwoordt: (…) – de dienst evolueert overeenkomstig de technische, economische en sociale ontwikkeling en de behoeften van de gebruikers.” (Europese Richtlijn 97/67/EG, Artikel 5)

Misschien had de stijging van de postzegelprijs al eerder een halt toegeroepen kunnen worden. Minister Henk Kamp van Economische Zaken jongleert bijvoorbeeld met het idee om het aantal bezorgdagen te verlagen van 6 naar 5; een maatregel die zeer verdedigbaar is en wellicht al lang en breed door had moeten worden gevoerd. D66 vindt in ieder geval van wel; de partij houdt er een zeer liberaal standpunt op na. Kees Verhoeven: “Je kunt probleemloos terug naar 5 dagen; dat gaat niet ten koste van de bezorgkwaliteit. Het kabinet zou daar vorig jaar zelf mee komen. Door hun eigen getreuzel moeten we nu meer gaan betalen, terwijl dat niet nodig is.”

Ik vraag me overigens wel af wat de directe reden is om zelfs in het midden van het jaar de prijsverhoging door te voeren. Levert het uitstel van de reorganisatie zoveel extra kosten op? Verloopt de aangepaste reorganisatie niet snel genoeg? Dalen de volumes veel harder dan verwacht (het zou opvallend zijn als dit niet was voorzien)? Ook is theoretisch mogelijk dat de financiële gevolgen van de afgeketste verkoop van de aandelen van TNT Express PostNL nopen tot een verhoging van de postzegelprijs. Anders had de postzegelprijs immers al in januari met 6 cent of 8 cent in plaats van 4 cent kunnen worden verhoogd, en had verdere prijsverhoging gedurende het jaar misschien kunnen worden voorkomen, toch? Anderzijds: deze kosten kunnen onmogelijk bij de kosten voor de universele dienstverlening worden gerekend – dan had minister Kamp deze prijsverhoging nooit goedgekeurd – en het afketsen van de deal had al voorzien kunnen worden. Misschien nemen de relatieve kosten per poststuk wel gewoon veel sterker toe door een combinatie van de gevolgen van de uitgestelde en aangepaste reorganisatie en de daling van de postvolumes. Het zou een zeer redelijke verklaring zijn voor de opvallende nieuwe verhoging van de postzegelprijs, komende zomer.