Publicatie in Mail & Express Review

Cover MERHet is een paar maanden geleden dat ik mocht afstuderen met mijn scriptie over de borging van publieke belangen in de postsectoren van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland: “Een stap in de toekomst met een been in het verleden”. Vakblad Mail&Express Review bleek interesse te hebben om een artikel te publiceren naar aanleiding van de bevindingen in mijn onderzoek. Dat deed het in de maarteditie van 2014. Lees het hieronder!

Klik hier voor het artikel in pdf.

De toekomst van post

“Post is not going to stay in its current form forever. It will take on a new form and have a new core – either that or it will gradually die.”

Dinsdag heb ik aan de afdeling International van New Zealand Post, waar ik momenteel stage loop, de resultaten van mijn scriptieonderzoek gepresenteerd. Hierbij lag de nadruk op de verschillen in de borging van publieke belangen tussen Nieuw-Zeeland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, en de specifieke problemen waar de drie postmarkten, in mijn opinie, mee te maken hebben/krijgen. Daarnaast is er ook een gemene deler, namelijk: de dalende postvolumes en de daarmee samenhangende noodzaak om de dienstverlening te moderniseren. Alleen door te innoveren kunnen PostNL, New Zealand Post en Royal Mail ook een duurzame toekomst tegemoet gaan.

Over de manier waarop geïnnoveerd moet worden verschillen de meningen. Het afgelopen jaar heb ik het voorrecht gehad om met meer dan 25 personen te spreken over de postmarkt van zijn of haar land, en enkelen hebben interessante toekomstvisies hierop gepresenteerd.

– Is het beroep van postbode aan het uitsterven? Eén geïnterviewde vergeleek de postbode met de persoon die vroeger over straat liep om ‘s avonds de straatlantaarns aan te steken. Dat beroep bestaat uiteraard niet meer door de komst van elektriciteit; kan over afzienbare tijd door de komst van digitale communicatiemiddelen misschien hetzelfde worden gezegd over het beroep van postbode?

– Moet iedereen in de toekomst naar de supermarkt om daar brieven op te halen omdat bezorging aan huis te duur wordt?

– Zal post op relatief korte termijn niet meer apart door een postbode bezorgd worden, maar opgaan in telegram- en koeriersdiensten…

– …of wordt de post meegenomen door de pakketbezorger, aangezien de pakkettenmarkt wel sterk groeiende is?

– Hadden postbedrijven niet een internetprovider moeten kopen om op die manier de stromen van digitale en fysieke communicatie te kunnen integreren? Moeten ze dat alsnog doen, wellicht?

– In de verdere toekomst: wat betekent 3D-printen voor de toekomst van post- en pakketbezorging? Moeten postbedrijven hierin investeren om ontwikkelingen voor te zijn?

Het zijn belangrijke vragen in de toekomst van postbezorging. Hoewel postbedrijven het imago hebben van een geitenwollensokkenorganisatie, blijkt er zeer veel dynamiek en innovatie in de postmarkt te zitten. Weliswaar niet van nature, maar uit noodzaak: de traditionele core-business van postorganisaties wordt immers bedreigd.

Kleinere stappen naar de toekomst zijn al gezet. Denk aan het onbemande punt waar je 24/7 een pakket kunt ophalen (Nederland, Nieuw-Zeeland). Op deze manier kunnen de hoge kosten bij bezorgingen terwijl er niemand thuis is worden voorkomen; dit soort kleine innovaties vergroten dus niet alleen de service voor klanten, maar zorgen ook voor een grotere efficiëntie. Daarnaast proberen postbedrijven ook de smartphone-technologie in hun voordeel in te zetten.

In brede zin is de opdracht dus duidelijk: zet die stap in de toekomst. Zie technologie niet langer alleen als een bedreiging voor je traditionele business, maar probeer deze in je voordeel in te zetten. Er zijn immers ook kansen:

– E-commerce is booming. Via internet kunnen producten wereldwijd worden besteld en bezorgd – waardoor er voor postorganisaties grote kansen liggen.

– Markten worden steeds internationaler waardoor ook uitbreiding over de grens voor sommige postorganisaties kansen kan bieden. Austria Post is hiervan een uitstekend voorbeeld; de Oostenrijkers proberen een grotere positie op de Oost-Europese markt te veroveren.

Al deze ontwikkelingen maken mijn scriptie maatschappelijk gezien erg relevant, hoewel deze niet direct raken aan mijn onderzoek over publieke belangen. Wel zijn deze ontwikkelingen tekenend voor de veranderlijkheid van publieke belangen (1, 2): mensen zullen in de toekomst iets anders verwachten van post dan dat ze nu doen, en verwachten nu iets anders dan dat ze in het verleden hebben gedaan. Dat door technologische middelen deze veranderingen in een stroomversnelling zijn geraakt, maakt de postmarkt tot een competitieve, innovatieve en dynamische markt. Veel meer dan het geitenwollensokkenimago doet vermoeden.

(N.B.: niet iedereen is ervan overtuigd dat de traditionele poststroom, de brief, zal verdwijnen: “It’s like we still have radio, even after television and internet; it’s still there. And I think post will be the same. It’s always gonna be there.” Echter, zelfs de meest verstokte, conservatief denkende persoon, zal moeten toegeven dat innovatie belangrijk is voor het voortbestaan van de postmarkt.)

Betaalbaarheid van de postdienstverlening

ofcom-logo-2010-370x229In eerdere blogposts schreef ik al over de betaalbaarheid van de universele dienstverlening als geheel en over de verhoging van de postzegelprijs (hier en hier). Deze posts gaan over de situatie op de Nederlandse postmarkt, die op verschillende punten vergelijkbaar is met die van het Verenigd Koninkrijk. Het framework van de bestaande wetgeving is immers in beide landen ingesteld door de Europese Unie en de volumes dalen in beide landen hard.

In deze blogpost schenk ik aandacht aan een onderzoek van Ofcom naar prijsverhogingen in het Verenigd Koninkrijk, met daaraan gerelateerd het bredere vraagstuk over betaalbaarheid van de dienstverlening in het algemeen. Komt betaalbaarheid van de postdienst door recente prijsverhogingen in het Verenigd Koninkrijk, maar ook in Nederland, in het geding?

Deregulering First Class Mail
In het Verenigd Koninkrijk is door regulator Ofcom vorig jaar een hervorming van het prijsstelsel doorgevoerd, waardoor Royal Mail sindsdien voor vrijwel alle diensten die zij aanbiedt zelf de prijzen mag vaststellen. Echter, dit geldt bij wijze van uitzondering niet voor ‘Second Class Mail’: deze tragere vorm van dienstverlening wordt gezien als de minimale dienstverlening en wordt door Ofcom daarom beschermd door middel van een prijsplafond van 55 pence per postzegel. De prijsbepaling voor First Class Mail is wel vrijgegeven, waardoor Royal Mail de prijs hiervan vorig jaar met maar liefst dertig procent verhoogde. Dit leidde vervolgens weer tot een onderzoek van Ofcom naar de betaalbaarheid van First Class Mail, waarvan de resultaten onlangs zijn gepresenteerd.

Betaalbaarheid?
Het onderzoek naar de prijsverhoging van First Class Mail is interessant in het kader van de borging van betaalbaarheid van de postdienst. Betaalbaarheid is immers een publiek belang dat door middel van de Europese Postrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG) is beschermd. “De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.” (Artikel 3, Lid 1) En: “De prijzen moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten te leveren die voor alle gebruikers toegankelijk zijn.” (Artikel 12)

Deze artikelen zijn echter uitsluitend van toepassing op de universele dienst, wat in het Verenigd Koninkrijk dus de Second Class Mail is. Betaalbaarheid van deze dienst is geborgd door het prijsplafond van 55 pence per postzegel. Toch heeft Ofcom de prijsverhoging van de First Class Mail onderzocht, terwijl betaalbaarheid van de universele dienst geen issue was. Conclusie hiervan: de nieuwe tarieven voor First Class Mail zijn ook betaalbaar, zowel voor burgers als voor bedrijven. Alleen burgers of bedrijven die in een combinatie verkeren van een zeer laag inkomen met de noodzaak van verzenden van heel veel post, zouden de postdienst onbetaalbaar kunnen vinden. Veelzeggend: de gemiddelde consument besteedt volgens het onderzoek 1 pond 70 pence per week aan de postdienst, terwijl een bedrijf 18 pond per week besteedt. Wanneer deze bedragen worden vergeleken met het gemiddelde inkomen en daarnaast met uitgaven aan andere diensten als telefoonabonnementen, televisieaansluiting of internetaansluiting, dan vallen de uitgaven voor postdiensten in het niet. Betaalbaarheid op zich is dus geen probleem.

IJsjes
Deze conclusie is onveranderlijk toepasbaar op andere postmarkten. Copenhagen Economics, een onderzoeksbureau dat zich geregeld bezighoudt met onderzoeken naar de postmarkt, kon de lage jaarlijkse kosten aan postzendingen nog het meest treffend in beeld brengen in een Powerpointpresentatie bij een postoverleg in Brussel, dat door mij werd bezocht. Gemiddeld besteden huishoudens in Europa jaarlijks 35 euro aan het verzenden van post, waar zij jaarlijks 65 euro kwijt zijn aan het kopen van ijsjes. In Nederland wordt jaarlijks per huishouden zelfs maar 25 euro aan postdiensten besteed. Opvallend lage uitgaven aan het verzenden van post vergeleken met uitgaven aan basale, andere uitgaven dus – zoals de jaarlijkse uitgaven per huishouden aan ijs.

Willen versus kunnen
Zorgt een verhoging van de postzegelprijs met zes eurocent, ook al is die dan een half jaar geleden al met vier cent verhoogd, dan voor problemen omtrent de betaalbaarheid van de postdienst? Wanneer je de vergelijking van jaarlijkse uitgaven per huishouden aan post en ijs hebt gezien, is het bijna een retorische vraag. Toch is betaalbaarheid bij iedere prijsverhoging van postzegels een issue. Een semantische discussie over de betekenis van ‘betaalbaarheid’ ligt hieraan ten grondslag.

Twijfels over de wenselijkheid of over de mate waarin de prijs nog beantwoordt aan de vraag van de consument zijn iets anders dan twijfels over de betaalbaarheid van de dienstverlening. Ervoor willen betalen is iets anders dan ervoor kunnen betalen. Betaalbaarheid op zich, wat ik persoonlijk zou willen definieren als kunnen betalen, is geen issue in de postdienstverlening (gezien de cijfers), uitzonderingen daargelaten. Willen betalen is eerder een probleem.

Los van de Europese vereisten die aan betaalbaarheid worden gesteld, is het dus maar de vraag of verhoging van de postzegelprijs verstandig is: dit werkt dalende postvolumes immers alleen maar in de hand. Dat is een vraagstuk waar de meest geleerde economen, die alle cijfers beschikbaar hebben, zich nog op stuk zouden kunnen bijten. Over betaalbaarheid op zich zullen deze economen het echter snel eens zijn.

Over de nieuwe verhoging van de postzegelprijs

ned1_rol200_m_2In een eerdere blog heb ik al eens aandacht besteed aan de kosten van de universele postdienst in Nederland. Door de dramatische daling van de postvolumes nemen de kosten per poststuk in hoog tempo toe, waardoor een stijging van de postzegelprijs verklaarbaar en logisch is. Afgelopen najaar schreef ik die blogs; ook ik kon niet bevroeden dat de prijs voor postzegels per 1 juli opnieuw zou gaan stijgen en ditmaal met maar liefst 6 cent, pas zes maanden nadat de zegels al vier cent duurder waren geworden.

Een ding is zeker: in dit tempo gaat het hard. En stijging van de postzegelprijs heeft versterkende effecten op de daling van de postvolumes: mensen kiezen er immers eerder voor om over te stappen op andere communicatievormen wanneer de postzegelprijs stijgt – een simpel economisch principe. (Overigens ben ik persoonlijk van mening dat zestig eurocent voor een brief niet onbetaalbaar is, en dat deze verhoging ook gewoon verdedigbaar is voor de dienst waarvoor je betaalt.) Om te voorkomen dat de prijs per poststuk verder stijgt is het dan ook van belang dat er wijzigingen worden aangebracht aan de vereisten van de universele postdienst. Zoals de coalitiepartijen terecht al zeiden: het verhogen van de postzegelprijs is niet steeds de oplossing. Hoewel een postzegelprijsstijging onvermijdelijk is, is het vanwege de negatieve aandachtsgolf en de negatieve effecten op de vraag geen go-to optie voor de toekomst.

VVD en PvdA hebben wel ideeën over die toekomst. Kamerlid De Liefde (VVD): “Je kunt denken aan een apart tarief voor post die er 3 dagen over mag doen.” Kamerlid Vos (PvdA): “Het is veel efficiënter om enkel bussen bij bejaardenhuizen en supermarkten neer te zetten.” Ideeën die niet uit de lucht komen vallen; het zijn kostenbesparende opties die al jaren in de postsector besproken worden, maar niet doorgevoerd mochten worden door strakke overheidseisen aan de postdienst. Niet dat die strakke eisen aan de universele dienst zonder nut waren, integendeel. Echter, enige flexibiliteit bij de overheid is in dit soort dossiers essentieel. Dit schrijft de Europese Postrichtlijn van de Europese Commissie zelfs voor:

“Elke lidstaat ziet erop toe dat de levering van de universele dienst aan de volgende eisen beantwoordt: (…) – de dienst evolueert overeenkomstig de technische, economische en sociale ontwikkeling en de behoeften van de gebruikers.” (Europese Richtlijn 97/67/EG, Artikel 5)

Misschien had de stijging van de postzegelprijs al eerder een halt toegeroepen kunnen worden. Minister Henk Kamp van Economische Zaken jongleert bijvoorbeeld met het idee om het aantal bezorgdagen te verlagen van 6 naar 5; een maatregel die zeer verdedigbaar is en wellicht al lang en breed door had moeten worden gevoerd. D66 vindt in ieder geval van wel; de partij houdt er een zeer liberaal standpunt op na. Kees Verhoeven: “Je kunt probleemloos terug naar 5 dagen; dat gaat niet ten koste van de bezorgkwaliteit. Het kabinet zou daar vorig jaar zelf mee komen. Door hun eigen getreuzel moeten we nu meer gaan betalen, terwijl dat niet nodig is.”

Ik vraag me overigens wel af wat de directe reden is om zelfs in het midden van het jaar de prijsverhoging door te voeren. Levert het uitstel van de reorganisatie zoveel extra kosten op? Verloopt de aangepaste reorganisatie niet snel genoeg? Dalen de volumes veel harder dan verwacht (het zou opvallend zijn als dit niet was voorzien)? Ook is theoretisch mogelijk dat de financiële gevolgen van de afgeketste verkoop van de aandelen van TNT Express PostNL nopen tot een verhoging van de postzegelprijs. Anders had de postzegelprijs immers al in januari met 6 cent of 8 cent in plaats van 4 cent kunnen worden verhoogd, en had verdere prijsverhoging gedurende het jaar misschien kunnen worden voorkomen, toch? Anderzijds: deze kosten kunnen onmogelijk bij de kosten voor de universele dienstverlening worden gerekend – dan had minister Kamp deze prijsverhoging nooit goedgekeurd – en het afketsen van de deal had al voorzien kunnen worden. Misschien nemen de relatieve kosten per poststuk wel gewoon veel sterker toe door een combinatie van de gevolgen van de uitgestelde en aangepaste reorganisatie en de daling van de postvolumes. Het zou een zeer redelijke verklaring zijn voor de opvallende nieuwe verhoging van de postzegelprijs, komende zomer.

Gevolgen van (niet-)privatiseren voor de borging van publiek belang in nutssectoren

De postmarkt is een teruglopende markt. Toch ontstaat bij wijzigingen aan de postdienstverlening veel publieke ophef.De reorganisaties die PostNL als geprivatiseerde organisatie in een geliberaliseerde markt moet doorvoeren om de postbezorging financieel rendabel te houden, leveren de burger overlast op – bijvoorbeeld op het gebied van kwaliteit van de postdienstverlening. Die overlast wordt uitgebreid belicht in de media maar ook in de Tweede Kamer. De discussie over eventuele ophoging van de postzegelprijs om de hoge vaste lasten van het postbedrijf te kunnen dragen wordt eveneens publiekelijk gevoerd. De media-aandacht en de ophef zijn tekenend voor het feit dat postbezorging wordt beschouwd als belangrijke dienstverlening aan de burger en de overheid het publieke belang in deze dienstverlening moet vertegenwoordigen.

De publieke ophef als gevolg van de problemen roepen vragen en twijfels op met betrekking tot de privatisering van het postbedrijf en de liberalisering van de postmarkt. Zouden het postbedrijf en de publieke belangen die in de postsector moeten worden beschermd niet beter af zijn geweest wanneer PostNL nooit geprivatiseerd was door de Nederlandse staat? Was een geprivatiseerd bedrijf, met de marktliberalisering die door een richtlijn van de Europese Unie aanstaande was, voldoende uitgerust om ook in de teruglopende postmarkt te opereren? En worden de publieke belangen überhaupt goed geborgd door de staat of zijn de eisen van overheidswege verouderd, achterhaald en misschien zelfs onredelijk? Het zijn vragen die bij de privatisering en liberalisering van veel netwerksectoren, zoals de postsector maar ook de energiesector of het spoorvervoer, logische vragen zijn.

Nutsvoorzieningen
Privatiseren oké, maar laten we het eens omkeren. Waarom zou de overheid dergelijke dienstverlening zelf uitvoeren? De overheid heeft in het verleden verschillende redenen gehad om diensten van netwerksectoren op zich te nemen: ze waren van cruciaal belang voor het functioneren van de burgers (zoals post en telecommunicatie), de grote kapitaalinvesteringen waren bij de bouw door de private sector niet op te brengen (het spoorwegennet) of het waren collectieve goederen die door de markt niet geproduceerd zouden worden (zoals een dekkend net van telecommunicatie). Deze voorzieningen noemen we nutsvoorzieningen.

De WRR noemt in de voorstudie uit 1999 (‘Over publieke en private verantwoordelijkheden’) enkele kenmerken van nutsvoorzieningen:
– Ze strekken tot nut van het algemeen;
– Ze kennen een bedrijfsmatig georganiseerd productieproces;
– De voorziening heeft een sterk monopoloïde karakter.

Diensten die onder nutsvoorzieningen kunnen worden geschaard, vielen aanvankelijk vaak direct onder de verantwoordelijkheid van het openbaar bestuur, maar zijn in de loop van de tijd op afstand geplaatst: eerst in de vorm van stichtingen of overheidsvennootschappen, maar er wordt tegenwoordig ook vaak gekozen voor uitbesteding.

New Public Management
Deze beweging van verzelfstandiging en privatisering is in een stroomversnelling geraakt als gevolg van het New Public Management [NPM]. NPM vergaarde wereldwijd veel invloed en ‘(…) has literally swept the nation and the world’, aldus Denhardt en Denhardt. NPM is een cluster van ideeën en praktijken, die benaderingen uit de private sector en uit bedrijven in de publieke sector willen gebruiken. Er bestond al een beweging die vond dat het openbaar bestuur als een bedrijf moest worden gerund, maar het NPM onderscheidt zich hiervan omdat het daarnaast een normatief model is.

Dit normatieve model leidt tot een verandering in de manier van denken over de rol van werknemers in het openbaar bestuur en ideeën over werkzaamheden in het openbaar bestuur. Niet alleen technieken uit de bedrijfskunde moeten worden geïncorporeerd in de publieke sector, ook bedrijfskundige waarden moeten worden overgenomen. Dit gaat bijvoorbeeld om respect voor ondernemerschap en het belang van competitie. Concreet worden er in het NPM drie centrale concepten onderscheiden: het gebruik van het marktmodel, de nadruk op ‘klanten’ in plaats van ‘burgers’ en de toegevoegde waarde van ‘entrepreneurial management’: ondernemende ambtenaren. Centrale boodschap: de overheid moet niet roeien, maar sturen.

Onder meer als gevolg van deze idealen van het NPM namen privatisering en liberalisering een grote vlucht, bijvoorbeeld van de omschreven nutssectoren (en overigens niet alleen in Nederland). De postsector is hiervan een voorbeeld.

Publieke dienstverlening kan ook door geprivatiseerde en verzelfstandigde organisaties plaatsvinden, zo is geïllustreerd in bovenstaand figuur uit het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer. Privatisering kan bovendien ook in tussenvormen gebeuren.

Gevolgen van privatisering en liberalisering
Volgens de theorie kunnen publieke belangen grofweg op drie manieren worden geborgd: door werking van de markt, borging via netwerksamenstellingen en door hiërarchisch optreden door de overheid. Deze drie borgingsmechanismen kunnen door elkaar in verschillende samenstellingen voorkomen. Een keuze voor privatisering of liberalisering (al dan niet als gevolg van de intrede van NPM) zorgt hoe dan ook voor een verandering van die borgingswijze. Door liberalisering doet meer marktwerking zijn intrede, maar tegelijkertijd kan door een toename in de wetgeving hiërarchische borging eveneens in belang toenemen. Met andere woorden: een keuze voor liberaliseren van de markt heeft ingrijpende gevolgen voor de borging van publieke belangen. Het maakt bovendien meteen duidelijk dat de overheid – theoretisch gezien – geen eigenaar hoeft te zijn van nutsbedrijven om het publieke belang goed te borgen. Of een bedrijf geprivatiseerd is of in handen van de overheid hoeft in principe niet uit te maken. Het borgingsmechanisme als geheel moet voldoen: de samenstelling tussen markt, netwerken en hiërarchie moet het publieke belang (ik heb over de definiëring van dit begrip hier en hier al geblogd) voldoende afdekken.

Slotvragen
Toch roept privatisering en liberalisering vragen op: levert dit over de gehele breedte genomen meer of minder problemen op bij de borging van het publieke belang? Hoe zit dat in de postsector? Borgen nationale overheden die hun postbedrijf nog in eigendom hebben het publieke belang beter of minder goed? Het zijn moeilijk te beantwoorden vragen; landen hebben immers ook te maken met geografische en demografische eigenschappen en daarnaast een padafhankelijkheid die onvergelijkbaar zijn met de eigenschappen en geschiedenis van andere landen.

Toch zouden case-studies meer licht kunnen werpen op de vraag hoe publieke belangen het beste geborgd kunnen worden, door simpelweg de borgingsmethoden tussen verschillende landen te analyseren en te vergelijken – zonder daarmee te willen zeggen dat borgingsmechanismen één op één kunnen worden overgenomen (je zit immers met die eigenschappen en padafhankelijkheid). Dát is wat ik in mijn scriptie ga doen: de borgingsmechanismen van het publieke belang in de postsectoren van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland vergelijken. Laten we hopen dat die case-studies meer licht op de problematiek van het borgen van publiek belang kunnen schijnen.

Bovenstaand blog is opgebouwd met gebruik van verschillende paragrafen uit mijn scriptie.